Spots:澎湖群島體系與無人島地籍管理之探討
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- 名稱：澎湖群島體系與無人島地籍管理之探討
- 作者：澎湖縣政府地政局局長 蔡俊哲
- 資料來源：澎湖縣政府
壹、前言
澎湖群島由64座大小不同的島嶼組成，向為國人所認知，自「澎澎灘」浮現成為澎湖縣北海海上觀光旅遊重要據點後，澎湖群島是否變更為由65座島嶼組成的建議，受到各界關注。最近，又因澎湖縣無人島特殊的玄武岩地質景觀，國際地質專家建議聯合國將之列為世界遺產或設置為國家地質公園，引發國內地質學者及文史工作者對澎湖群島64座島嶼的正確性提出質疑。本文除探討澎湖群島體系有幾座島嶼外，對於無人島地籍管理可能面對的問題，提個人淺見，作為設立地質公園前置作業的參考。
貳、澎湖群島體系史料蒐集
澎湖集島成治，自北而南分群島為二系，北以澎湖本島為主，及其環週島嶼統稱「澎湖群島」，南以望安島為主，及其環週島嶼統稱「望安群島」。澎湖群島體系島嶼數目，歷代志書、遊記、文獻記載各有不同：
有稱36島：談澎湖有36島，始於元順帝至正九年（西元1349年）汪大淵著「島夷誌略」，「元志」「海防考」「泉郡志」「福建通志兵制卷」「樵書二編」「理台末議」「台海使槎錄」及顧祖禹著「讀史方輿紀要」，都是引用「島夷誌略」的說法。
有稱45島：高拱乾於康熙三十三年（西元1694年）修「台灣府志」
有稱49島：「海國聞見錄」
有稱50島：余文儀於乾隆二十九年（西元1764年）續修「台灣府志」
有稱55島：胡建偉於乾隆三十五年（西元1770年）著「澎湖紀略」、夏獻綸於光緒五年編撰「臺灣輿圖」、林豪於光緒十八年（西元1892年）編撰「澎湖廳志」、連雅堂於民國七年著「台灣通史」
有稱62島：周于仁於乾隆元年（西元1735年）著「澎湖志略」
又稱64島：郁永河於康熙三十六年（西元1697年）著「裨海紀遊」、日本人井田麟鹿於明治四十四年（民前一年、西元1901年）著「澎湖風土記」，稱澎湖群島為64座，日據時期政府文書均以此稱之。臺灣光復後，臺灣省長官公署於民國三十五年編輯「臺灣省五十一年來統計提要」、臺灣省文獻委員會編纂「臺灣省通志稿疆域篇」及內政部統計處九十二年八月編印「九十一年內政統計年報」，亦都以64島稱之，成為現今之通稱。
此外，晚近澎湖縣文史工作者陳知青先生在編寫「澎湖縣縣誌雜志」時，發現有名稱的島嶼總計有72座；地理老師洪瑞全先生研究澎湖地質，則認至少有86座島嶼；澎湖縣立馬公國民中學林長興老師主編之「澎湖群島之地質與地形」鄉土教材，則認為除64座島嶼外，滿潮露出海面者尚有35座。
依臺灣省長官公署編輯之「臺灣省五十一年來統計提要」所記載64座島嶼，按其行政區域分布如下：
馬公市9座：澎湖本島、大央嶼、牛母件嶼、測天島、四角嶼、雞籠嶼、海墘嶼、桶盤嶼、虎井嶼
湖西鄉6座：雁情嶼、錠鉤嶼、雞善嶼、查坡嶼、查母嶼、香爐嶼
白沙鄉27座：白沙島、目斗嶼、過嶼、吉貝嶼、姑婆嶼、鐵砧嶼、險礁嶼、土地公嶼、金嶼、白沙嶼、屈爪嶼、毛司嶼、北礁、白沙嶼、毛常嶼、南面掛嶼、鳥嶼、員貝嶼、草嶼、雞籠嶼、坪歧嶼、尖嶼、草嶼、白沙礁、大倉嶼、中墩嶼、小嶼
西嶼鄉2座：漁翁島、小門嶼
望安鄉19座：八罩島、狗沙嶼、金瓜仔嶼、將軍澳嶼、船帆嶼、後帝仔嶼、馬鞍嶼、花嶼、大貓嶼、小貓嶼、草嶼、頭巾嶼、西嶼坪、利間、東嶼坪、西吉嶼、鋤頭嶼、東吉嶼、鐘仔嶼
七美鄉1座：大嶼
【註】島名相同之雞籠嶼、白沙嶼及草嶼，以阿拉伯數字區分。
參、 探討澎湖群島體系
地理學辭典對島嶼的解釋，以周圍被海水包圍的陸地，大者稱島、小者稱嶼。聯合國海洋法公約對島嶼的定義，係指在自然狀況下，四面環水，並且在最高潮線時，仍露出水面的陸塊。探討澎湖群島由幾座島嶼組成，首先宜先從「島」「嶼」「礁」「」「岩」「灘」「瀨」「尾」「仔」「石」何者得列入群島體系著手，其次調查是否有當地民眾『稱習已久名之即知』的名稱。
前者，如依地理學的解釋，島和嶼係依據陸地面積作分類，惟究以多少面積始得稱為「島」或稱為「嶼」，學理上尚未下註解。澎湖群島64座島嶼中，除白沙礁外，均以「島」或「嶼」稱之，以望安鄉馬鞍嶼、後袋仔嶼、金瓜仔嶼、鐘仔嶼、利間嶼為例，從像片基本圖上計算其面積，分別為9.23公頃、5.95公頃、4.46公頃、1.35公頃、1.14公頃，依據聯勤總部測量署於九十年六月調繪之二萬五千分之一地形圖上之記載，除馬鞍嶼仍以「嶼」稱之外，改稱為後袋子「礁」、金瓜仔「礁」、鐘山「岩」及二「」，似以其面積之大小為「嶼」之界定標準。反觀白沙鄉之白賊嶼，面積僅 0.07 公頃，卻以「嶼」稱之，似又不以面積做為依據。如依國際海洋法公約對島嶼之定義，則凡非人為因素，而係自然、長年露現於水面的陸塊得以島嶼稱之，則地形圖上所列之「島」「嶼」外，「礁」「」「岩」「灘」「瀨」「尾」「仔」「石」均得列入澎湖群島體系。
後者，有名稱之島嶼既稱習已久名之即知，其存在時間應甚久遠，具有可及性或可利用性之因素，不論其面積大小，列為群島之島體系亦屬當然。
地形圖上有形狀但未命名者尚多，茲將有名稱之島嶼，依其所屬行政區域摘列於下，並與「臺灣省五十一年來統計提要」所記載的64座島嶼比對（括弧內之島嶼為原有名稱）：
馬公市7座：澎湖本島、中央嶼（大央嶼）、四角嶼、雞籠嶼（雞籠嶼）、桶盤嶼、虎井嶼
【註】原測天島因填海造地已併入澎湖本島內。
湖西鄉9座：錠鉤嶼、雞善嶼、查坡嶼、查某嶼（查母嶼）、香爐嶼
未列入64座島嶼內：北寮村附近之赤嶼、番沙尾、溪塭；尖山村附近之鼓架嶼
【註】錠鉤嶼由4座島礁組成，地形圖上合稱為一座島嶼。
白沙鄉43座：白沙島、目斗嶼、過嶼、吉貝嶼、姑婆嶼、鐵砧嶼、險礁嶼、土地公嶼、大白沙嶼（白沙嶼）、金嶼、屈爪嶼、毛司嶼、北礁、白沙嶼（白沙嶼）、毛常嶼、南面掛嶼、鳥嶼、員貝嶼、尖嶼、大倉嶼、小龍（草嶼）、雞頭嶼（雞籠嶼）、坪嶼（坪歧嶼）、雁情嶼、草嶼（草嶼）、大礁（白沙礁）、中屯嶼（中墩嶼）、中屯嶼仔（小嶼）
未列入64座島嶼內：目斗嶼附近之大礁、二礁、仔礁、巷空瀨、翁公石；過嶼附近之小烈嶼；赤崁村附近之燈火礁、白賊嶼、龍頭礁；通樑村附近之連礁；後寮村附近之順風礁；屈爪嶼附近之小屈爪；姑婆嶼附近之半年礁；毛司嶼附加之外新礁、印仔
【註】1、澎澎灘位於鳥嶼西南方，屬流動性離岸沙洲，地形圖上尚無形狀記錄，在沙洲未穩定前，本文暫不列入。
2、翁公石為我國領海基點之一，地形圖上無形狀記錄，在海圖上則有記錄，本文認應予以列入。
3、草嶼及鐵砧嶼，白沙鄉及望安鄉均各一座。
4、雁情嶼原列屬湖西鄉轄區，地形圖上則屬白沙鄉。
5、行政院農業委員會公告劃定之「小白沙嶼」玄武岩自然保留區，地形圖上稱為「白沙嶼」。
西嶼鄉3座：漁翁島、小門嶼、西公灘（海墘嶼）
【註】西公灘原列屬於馬公市轄區，礁岩上有漁業導航標識燈一座。
望安鄉34座：望安島（八罩島）、狗沙嶼、金瓜仔礁（金瓜仔嶼）、將軍澳嶼、船帆嶼礁（船帆嶼）、後袋子（後帝仔嶼）、馬鞍山嶼（馬鞍嶼）、花嶼、大貓嶼、小貓嶼、草嶼（原草嶼）、頭巾嶼、西嶼坪嶼（西嶼坪）、二（利間嶼）、東嶼坪嶼（東嶼坪）、西吉嶼、鋤頭嶼、東吉嶼、鐘山岩（鐘仔嶼）未列入64個島嶼內：望安島附近之船後礁、天台山、北、白沙、籠；將軍村附近之凹門礁、酒甕嶼、大、漁翁礁；東嶼坪嶼附近之豬母礁、香爐；西嶼坪嶼附近之鐵砧嶼；西吉嶼附近之柴垵。又「南」有二座一在望安島附近、一在貓嶼附近。
【註】望安鄉之香爐，不以嶼、礁稱之，湖西鄉之香爐嶼則以嶼稱之。
七美鄉1座：七美嶼（大嶼）
依據地形圖之記載，以「島」為名者僅澎湖本島、白沙島、漁翁島及望安島4座，以「嶼」稱之者有56座，合計60座，其餘37座則以「礁」「」「岩」「灘」「瀨」「尾」「仔」「石」為名。澎湖群島由幾座島嶼組成的觀點，或許會因研究者資料的蒐集、對島嶼定義認知的不同而異，李紹章先生於民國四十九年在其所編撰的「澎湖縣志疆域志」中有云：『島非前少今多，亦非昔潛近浮，蓋汪洋大海中，沙汕片石，滴滴點點，既無資源可言又乏人民寄足，潮汐漲落，恍惚隱現，故難以精確詳細』可為寫照。重要的是這些「島」「嶼」「礁」「」「岩」「灘」「瀨」「尾」「仔」「石」均有其特殊的地質景觀或行政、經濟上的功能，管理者、使用者，應以永續經營的原則去利用它的資源。
肆、澎湖縣已登錄地籍之島嶼
地籍是將土地的坐落、形狀、界址、面積、使用狀況及權利關係，經精確測量繪製成地籍圖及詳實登記編成登記簿的工作總稱。澎湖縣已登錄地籍之島嶼，依其年期及登錄使用目的不同，分為：
一、日據時期的地籍整理
日本政府統治臺灣期間，為徵收田賦，於明治三十一年（民國前十四年、西元1898年）公布「臺灣地籍規則」及「土地調查規則」兩項律令，並於同年九月成立「臨時臺灣土地調查局」開始辦理全省地籍整理工作，通令民眾凡自行申報耕作土地經丈量其面積者，土地屬其所有，否則視為官有，民眾於丈量前必須先申報產業，並於土地調查局官員到場踏勘時，攜帶土地繳租憑證會同指界。
澎湖縣的私有土地，於何年開始申報、指界及丈量尚無史料可資查考，惟於民國十二年起，丈量後繪製之地籍圖已開始全面使用。而目前由澎湖縣農漁局林務課所保管於日據時期所測繪之裡區外保安林圖，則早於民國元年已測量繪製成圖，且與目前澎湖地政事務所保管使用之地籍圖相同，僅比例尺不一。
日據時期澎湖縣已登錄地籍之島嶼為21座，其中20座有人居住，而無人居住的牛母件嶼，因島上有私人產業亦辦理測量登錄，其餘43座島嶼為無人居住且無私人產業，故未辦理測量登錄。已登錄地籍之島嶼按其行政轄區分布如下：
馬公市、湖西鄉：澎湖本島、牛母件嶼、桶盤嶼、虎井嶼、測天島
白沙鄉：白沙島、吉貝嶼、鳥嶼、員貝嶼、大倉嶼、中屯嶼
西嶼鄉：漁翁島、小門嶼
望安鄉：八罩島、將軍澳嶼、花嶼、西嶼坪嶼、東嶼坪嶼、西吉嶼、東吉嶼
七美鄉：大嶼
二、民國七十年辦理目斗嶼及查某嶼登錄
目斗嶼燈塔為有人看守之燈塔，查某嶼上之燈塔無人看守，財政部關稅總局為建立燈塔土地產籍資料，經呈報奉准於土地登錄後，由該局為管理機關，而於民國七十年申請登錄。因涉及島嶼地理位置之確定，必須實施基本控制測量，依地籍測量實施規則規定，基本控制測量由中央測量機關主管，乃委託前臺灣省政府地政處測量總隊辦理，戶地測量由澎湖地政事務所以傳統圖解法施測。登錄後產權登記為國有，目斗嶼包括燈塔基座、辦公室、宿舍及腹地總面積為 1.66 公頃；查某嶼面積為0.23公頃。
三、民國八十一年辦理姑婆嶼及險礁登錄
交通部觀光局澎湖國家風景區管理處於民國八十年成立，該處為規劃澎湖離島風景據點，選擇北海具有發展觀光潛力之姑婆嶼及險礁作為試點。因姑婆嶼及險礁尚未辦理登錄，產籍、土地使用狀況及面積尚無資料可供規劃，乃於民國八十一年申請登錄，委託精省前臺灣省政府地政處土地測量局辦理基本控制測量，戶地測量由該局技術指導澎湖地政事務所以經緯儀施測。登錄後產權登記為國有，管理機關為財政部國有財產局，姑婆嶼面積為21.26公頃、險礁面積為4.15公頃。
四、民國九十二年辦理草嶼及南登錄
草嶼及南為空軍飛官訓練炸射課程之場所，空軍總司令部為取得土地之管理使用權，於民國九十年向國有財產局申請登錄，由內政部土地測量局辦理基本控制測量，戶地測量仍由澎湖地政事務所施測。內政部為提升測量技術，正推廣以全球衛星定位系統（Global Positioning System；簡稱GPS）作為測量儀器，有關基本控制測量測量及戶地測量均以GPS 實施。登錄後產權登記為國有，管理機關為財政部國有財產局，測量後草嶼面積 8.53 公頃、南及附近礁石二處面積共0.34公頃，尚未完成地籍登記程序。
伍、無人島地籍管理面對的課題
土地法第十條第一項規定『中華民國領域內之土地，屬於中華民國人民全體，其經人民依法取得所有權者，為私有土地。』國有財產法第二條第二項規定『凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。』司法院33年第2794 號解釋『土地未經人民依法取得所有權，或其所有權已消滅而未撥歸縣有或省轄市有者，為國有財產。』有關澎湖縣轄內尚未登錄之無人島，在地籍管理上可能須面對以下之課題：
一、無人島尚未辦理登錄前之管理機關為何
依土地法、國有財產法規定及司法院解釋，尚未辦理登錄地籍之無人島土地屬於國有財產。無人島雖尚未辦理登錄確定產籍，然該土地仍屬有體物，在土地未列為公務用財產或公共用財產移撥權責機關管理使用前，屬於非公用財產，依國有財產法第十二條規定，管理機關為財政部國有財產局。
澎湖縣政府為謀漁業資源及自然生態之保護，在小門、七美劃定漁業資源區；在鎖港、澎南、虎井、香爐嶼、貓鼻石、後寮北、西嶼、望安、七美劃定魚礁區；在雞善嶼、錠鉤嶼、小白沙嶼劃定玄武岩自然保留區；在小門劃定海洋生物保育區；在望安劃定陸蟹保護區；在貓嶼劃定海鳥保護區。前項已公告劃定之漁業資源區、魚礁區、玄武岩自然保留區、海洋生物保育區、陸蟹保護區、海鳥保護區之範圍，實質上已由地方政府負管理責任，倘有屬未登錄之無人島，宜及早洽國有財產局申請島嶼登錄及辦理土地撥用，以符合土地管用合一的規定。
二、無人島由何機關（構）申請登錄
無人島登錄之目的，除利於地籍管理外，最主要的功能在於取得土地的管理、使用權。在已登錄地籍之島嶼內尚未辦理登記之土地，除辦理地籍圖重測時逕為辦理登錄外，係由公部門或民眾先向財政部國有財產局臺灣南區辦事處申請，再由該處向澎湖地政事務所申請辦理。澎湖縣具有規劃設置玄武岩國家地質公園條件之員貝、鳥嶼、桶盤、大果葉、池西、七美西北灣等地區，如土地尚未登錄，應循此方式申請，至於尚未登錄地籍之無人島，可採以下方式申請：
（一）由已使用機關申請
參照財政部關稅總局申請目斗嶼及查某嶼登錄方式，於報奉核准取得管理權後，向澎湖地政事務所申請登錄，登錄後產權登記為國有，管理機關直接登記為申請機關。澎湖縣公告劃定之錠?嶼、雞善嶼、白沙嶼玄武岩自然保留區之登錄，可循此方式辦理。
（二）由計畫使用機關申請參照交通部觀光局澎湖國家風景區管理處申請姑婆嶼及險礁登錄方式，洽國有財產局向澎湖地政事務所申請，登錄後產權登記為國有，管理機關為財政部國有財產局，再由申請機關循撥用程序申請土地撥用。湖西鄉北寮村附近之赤嶼，如具有設置國家地質公園之條件，可循此方式辦理。
（三）由法人或團體申請
參照姑婆嶼及險礁登錄方式，洽國有財產局向澎湖地政事務所申請登錄，登錄後產權登記為國有，管理機關為財政部國有財產局。登錄後，再參與國有財產局有關委託經營、標租等之公開競標，或該局依國有財產法第十三條規定，支付管理費，委託地方政府或適當機構如農會、漁會代為管理。或由目的事業主管機關依離島建設條例第八條規定，於辦理有償撥用後，訂定期限以出租、設定地上權方式，提供民間機構投資開發有關離島重大建設計畫。
三、無人島在尚未辦理登錄前，被私人搶先登錄之疑慮
土地依使用性質分類，土地法第二條分為建築用地、直接生產用地、交通水利用地及其他土地四大類，其他土地例如沙漠、雪山、無人島等屬之。依土地法第四十一條規定『辦理土地總登記時，交通水利用地及其他土地，應免予編號登記。但因地籍管理必須編號登記者，不在此限。』澎湖縣於民國三十六年辦理土地總登記完畢，尚未登錄地籍之無人島如因地籍管理必須編號登記者，依土地登記規則第七十七條規定，均應辦理土地所有權第一次登記。
關於人民因時效取得不動產所有權權利之行使，民法第七百六十九條及第七百七十條定有明文，第七百六十九條規定『以所有之意思，二十年間和平、繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。』第七百七十條規定『以所有之意思，十年間和平、繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。』設若人民占有他人未登記之土地，並符合時效取得不動產所有權之要件，於主張權利時，依土地法第五十四條『和平繼續占有之土地，依民法第七百六十九條或第七百七十條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記』之規定及行政法院7 2判字第829號『主張以時效取得未登錄地所有權，須提出土地四鄰之證明書，而非占有人自己證明占有事實之證明書。』之判決，無人島既未登記地籍，尚無四鄰土地可言，土地四鄰證明書事實上亦無從出具，因此，澎湖縣無人島無被私人搶先登錄取得土地所有權之問題。
四、無人島在尚未辦理土地登記前，「中國」政府強行「登陸」問題
依據民國八十七年一月二十一日公布施行的「中華民國領海及鄰接區法」，我國領海主權管轄之海域，自基線向外起，擁有1 2海浬領海主權。當我國領海與相鄰或相向國家間之領海重疊時，依該法第六條規定，以等距中線為其分界線，但有協議者，從其協議。又依一九五八年聯合國領海及臨接區公約第十二條、一九八二年聯合國海洋法公約第十五條規定，兩國海岸相鄰或相向者，除彼此有協議外，均無權將本國領海擴展至每一點均與測算領海寬度之基線上最近各點距離相等之中央線以外，亦即以基線間等距中線為我國與相鄰或相向國家間之領海分界線。
依行政院八十八年二月十日公布之『中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線』，臺灣地區我國領海基點為三貂角、棉花嶼、棉花嶼、彭佳嶼、彭佳嶼、麟山鼻、大崛溪、大牛欄西岸、翁公石、花嶼、花嶼、貓嶼、七美嶼、琉球嶼、七星岩、小蘭嶼、小蘭嶼、飛岩、石梯鼻、烏石鼻、米島、龜頭岸共22點，其中位於澎湖縣轄區內者為翁公石、花嶼、花嶼、貓嶼、七美嶼等5點。澎湖群島所轄島嶼均位於臺灣地區我國領海內，無人島在尚未辦理土地登錄地籍前，倘中國政府強行「登陸」，依中華民國領海及鄰接區法第十七條規定，國防、警察、海關或其他有關機關人員，得進行緊追、登臨、檢查，必要時，並得予扣留、逮捕或留置。
六、結語
澎湖群島由64座島嶼組成是自日據時期以迄於今政府機關之通稱，除馬公市之測天島因填海造地已併入澎湖本島外，其餘島嶼均四面環海常年露出水面，符合聯合國海洋法公約所稱之島嶼定義。本文依據聯勤總部測量署於民國九十年六月調繪之二萬五千分之一地形圖及個人拙見，澎湖群島島嶼幾近百座。地形圖上所記載之9 7座島嶼，除日據時期已登錄地籍2 0座及民國七十年以後陸續登錄 5座合計2 5座，其餘7 2座島嶼尚未登錄地籍。原有之6 4座島嶼均有經緯度及面積之文獻資料可稽，新增之島嶼須待建立基本資料後再修史「正名」。
玄武岩國家地質公園的設置，與地政業務相關者為土地標示的確定及取得管理權的撥用，雞善嶼、錠鉤嶼、白沙嶼已依文化資產保存法經行政院農業委員會公告劃定為玄武岩自然保留區，惟尚未登錄地籍，主管機關宜儘早籌劃申請土地登錄事宜，其他具有設置為國家地質公園的條件之島嶼，如尚未登錄地籍，亦應於籌劃設置時，列為先期作業的項目。
參考文獻
1、澎湖縣政府 1960 澎湖縣志
2、臺灣省教育廳 1991 澎湖群島之地質與地形
3、內政部統計處 2003 九十一年內政統計年報
作者現任職於澎湖縣政府地政局局長
